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The shift of energy regulatory powers under the framework of Directive 2009/72/EC
Natalie Sofia Elisabeth Grimm
Art der Arbeit
Dissertation
Universität
Universität Wien
Fakultät
Rechtswissenschaftliche Fakultät
Betreuer*in
Bernhard Raschauer
DOI
10.25365/thesis.16217
URN
urn:nbn:at:at-ubw:1-29527.38474.354255-5
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Abstracts
Abstract
(Deutsch)
Die Arbeit untersucht die Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten unter dem Regime der Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG (Abl. EU L 211/55) und analysiert ihre Auswirkungen auf die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, insbesondere auf das österreichische und deutsche Verfassungs-, Verwaltungs- und Energierecht.
Die Einleitung (1) gibt einen historischen Überblick über die Entwicklung der nationalen Energieregulierungsbehörden unter dem Europäischen Energierecht, insbesondere unter der Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (Abl. EU L 027, 30/01/1997, S. 0020 – 0029) und der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003
über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (Abl. EU L 176/37). Dieser Teil der Arbeit zeigt auf, dass den nationalen Energieregulierungsbehörden vermehrt Aufmerksamkeit zukommt und dass deren Regulierungskompetenzen beständig ausgeweitet werden. Um die Auswirkungen der Richtlinie 2009/72/EG auf die Regulierungssysteme der Mitgliedstaaten in ihrem ganzen Umfang ermessen zu können, werden die vergangenen und aktuellen Befugnisse der nationalen Energieregulierungsbehörden unter österreichischem und deutschem Recht kurz dargestellt.
Teil 2 (2) untersucht, ob die Kompetenzen, die den nationalen Energieregulierungsbehörden durch das Regime der Richtlinie 2009/72/EG übertragen wurden im Vergleich zu den Kompetenzen aus der Richtlinie 2003/54/EG gestärkt wurden. Der Schwerpunkt der Untersuchung liegt hierbei auf den Vorschlägen der Europäischen Kommission zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG im Rahmen des „Dritten Legislativpakets“, welche in das Regelwerk der Richtlinie 2009/72/EG übernommen wurden. Dieser Teil geht in einem ersten Abschnitt der Frage nach, ob die in Artikel 35 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72/EG grundsätzlich an jeden Mitgliedstaat gerichtete Verpflichtung „auf nationaler Ebene eine einzige nationale Regulierungsbehörde“ zu benennen tatsächlich, wie von der Europäischen Kommission behauptet, ein wirksames Mittel darstellt, die Kompetenzen der nationalen Regulierungsbehörden zu stärken (2.1). Eine Schwerpunktanalyse behandelt den Konflikt, der in diesem Zusammenhang zwischen dem Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten und dem Europäischen Recht entsteht und dies insbesondere im Hinblick auf das verfassungsrechtlich garantierte Prinzip des Föderalismus, das in Deutschland und Österreich vorherrschend ist. Die Analyse deckt auf, dass Absatz 1 des Artikel 35 der Richtlinie 2009/72/EG tief in die föderalen Strukturen föderal organisierter Mitgliedstaaten eingreift und dass die in den Absätzen 1 und 2 enthaltenen Abschwächungen nur wenig dazu beitragen, diese Eingriffe abzumildern. Ein zweiter Abschnitt untersucht, ob den nationalen Regulierungsbehörden zusätzliche Aufgaben übertragen wurden, und zwar innerhalb der Binnenmärkte (einschließlich der Wettbewerbsbereiche) und in grenzüberschreitenden Bereichen. Die Untersuchung behandelt im letzten Abschnitt die zentrale Vorschrift des Artikel 37 Abs. 4 Satz 2 (b) Satz 1 der Richtlinie 2009/72/EG, welche die nationalen Regulierungsbehörden mit einem neuen Bündel an Regulierungsbefugnissen ausstattet, einschließlich neuer Untersuchungs-, Beschlussfassungs- und Durchsetzungsbefugnisse sowie zusätzlicher Informationsrechte. Besonderer Aufmerksamkeit kommt in diesem Zusammenhang der Frage zu, ob der Anwendungsbereich dieses neuen Bündels an Eingriffsbefugnissen auf den Netzbereich beschränkt ist oder sich auf offene Märkte mit funktionierendem Wettbewerb ausdehnt und wo die Kompetenzabgrenzung zwischen den nationalen Energieregulierungsbehörden und den Wettbewerbsbehörden zu ziehen ist (2.2). Teil 2 kommt zu dem Schluss, dass die Befugnisse der nationalen Energieregulierungsbehörden unter dem Regelwerk der Richtlinie 2009/72/EG im Vergleich zu den Befugnissen unter dem Regelwerk der Richtlinie 2003/54/EG tatsächlich ausgeweitet wurden (2.3).
Teil 3 (3) legt dar, dass die Ausweitung der Kompetenzen der nationalen Energieregulierungsbehörden nicht den Mitgliedstaaten zugute kommt. Diese verlieren im Gegenteil sogar erheblich an Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten gegenüber den eigenen nationalen Energieregulierungsbehörden. Ein Vergleich des Unabhängigkeitsstatus der nationalen Energieregulierungsbehörden unter dem vorherigen Regime der Richtlinie 2003/54/EG und dem der Richtlinie 2009/72/EG verdeutlicht, dass der Machtverlust der Mitgliedstaaten im Wesentlichen durch Artikel 35 Abs. 4 Satz 2 (b) (ii) der Richtlinie 2009/72/EG ausgelöst wird. Diese Vorschrift gibt den Mitgliedstaaten nämlich auf, sicherzustellen, dass ihre nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung ihrer Regulierungsaufgaben keine Weisungen von Regierungsstellen oder anderen öffentlichen oder privaten Einrichtungen einholen oder entgegennehmen (3.1). In einer Schwerpunktanalyse wird geprüft, ob diese geforderte politische Unabhängigkeit als mit dem österreichischen und deutschen Verfassungsrecht vereinbar angesehen werden kann. Die Analyse stellt fest, dass Artikel 35 Abs. 4 Satz 2 (b) (ii) der Richtlinie 2009/72/EG in diametralem Gegensatz zum österreichischen und deutschen hierarchischen Verwaltungsmodell steht. Da beide Rechtsordnungen als Ausfluss des Demokratieprinzips ihre Verwaltungsorgane grundsätzlich den Weisungen ihrer vorgesetzten Organe unterwerfen und Ausnahmen hiervon in nur eng begrenzten Fällen zulassen, konzentriert sich die Untersuchung auf die Frage, ob Artikel 35 Abs. 4 Satz 2 (b) (ii) der Richtlinie 2009/72/EG als eine derartige Ausnahme angesehen werden kann. Die Analyse kommt hier im Hinblick auf Deutschland und Österreich zu einem unterschiedlichen Ergebnis. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Aufsicht über den Energiesektor in diesen Ländern unterschiedlich ausgestaltet ist. Während die deutsche BNetzA als selbständige Bundesoberbehörde innerhalb des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie angesiedelt ist, ist die österreichische E-control GmbH (bis zum 1. März 2011) als ausgegliederter Rechtsträger des privaten Rechts und die E-control Kommission als Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag eingerichtet. Die Entlassung der BNetzA aus der Weisungsgebundenheit auf Grundlage der von der deutschen Staats- und Verwaltungspraxis entwickelten Ausnahmen wäre nicht gerechtfertigt, eine Entlassung der E-control GmbH hingegen ist mit österreichischem Recht vereinbar (3.2). Im Ergebnis ist also Artikel 35 Abs. 4 Satz 2 (b) (ii) der Richtlinie 2009/72/EG mit österreichischem Verfassungsrecht vereinbar, nicht dagegen mit deutschem Verfassungsrecht (3.3).
Teil 4 (4) enthüllt, dass letztlich die Europäische Kommission von der Stärkung der Befugnisse der nationalen Energieregulierungsbehörden profitiert. Ihr Machtgewinn tritt unter dem Regime der Richtlinie 2009/72/EG sowohl unmittelbar in Erscheinung, wie beispielsweise in Form der Befugnis, bindende Leitlinien zu erlassen (4.1), also auch mittelbar, in Form von Befugnissen, die durch Europäische Institutionen ausgeübt werden, wie das Europäische Netzwerk der Übertragungsnetzbetreiber oder die Agentur für die Kooperation nationaler Regulierungsbehörden (4.2). Es ist insbesondere die Schaffung der Agentur, einschließlich der Bestimmung ihrer richtigen Rechtsgrundlage und ihrer Unabhängigkeit gegenüber der Europäischen Kommission, die Bedenken in den Mitgliedstaaten erregt. Eine Schwerpunktanalyse beschäftigt sich mit der Frage nach dem gerichtlichen Rechtsschutz gegen die vom Berufungsausschuss oder der Agentur erlassenen Entscheidungen. Dieses Recht, nunmehr ausdrücklich in Artikel 263 AEUV festgeschrieben, trägt hierbei zur mittelbaren Konstitutionalisierung der Agentur im Vertrag über die Europäische Union bei. Eine weitere Schwerpunktanalyse dieses Teils widmet sich der Frage, ob Europäische Institutionen in rechtmäßiger Weise Ausführungsbefugnisse auf Europäische Agenturen, wie z.B. die Agentur, übertragen können. In diesem Zusammenhang lebt die Meroni Doktrin, einschließlich der im folgenden ergangenen Entscheidungen, sowie die Frage der Verantwortlichkeit der Agentur gegenüber den Mitgliedstaaten wieder auf. Der Teil schlussfolgert, dass die Agentur, obwohl sie als Rechtsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit eingerichtet wurde, alles andere als von der Europäischen Kommission unabhängig ist.
Teil 5 (5) dieser Arbeit stellt abschließend fest, dass die Position der nationalen Energieregulierungsbehörden trotz der erfolgten Ausweitung ihrer Regulierungsbefugnisse nicht gestärkt wurde. Es ist die Europäische Kommission, die, bewaffnet mit einem hochwirksamen Bündel an Befugnissen, zu den tatsächlichen Gewinnern des Energieregulierungsmarktes zählt. Das neue Regime unter der Richtlinie 2009/72/EG führt zu einer drastischen Machtverschiebung der Energieregulierungskompetenzen, weg von den Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene hin zur Europäischen Kommission auf europäischer Ebene. Auch wenn die Stärkung der Regulierungsbefugnisse auf Europäischer Ebene aus praktischer Sicht der richtige Schritt sein mag, einen einheitlichen Energiebinnenmarkt zu verwirklichen, so wirft sie aus rechtlicher Sicht eine Vielzahl an Problemen auf. In der Tat sind die der Europäischen Kommission zugewiesenen Befugnisse so umfangreich, dass ihr de facto Weisungsbefugnis gegenüber den nationalen Energieregulierungsbehörden der Mitgliedstaaten zukommt. Dies wirft wiederum die Frage nach der demokratischen Legitimation der Europäischen Kommission sowie ihrer Verantwortlichkeit gegenüber den Europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten auf. Das Regime der Richtlinie 2009/72/EG ist ein Beispiel dafür, dass auf dem Energiesektor die nationale und Europäische Ebene mehr und mehr miteinander verflochten sind und dass Verfahrens festgelegt werden müssen, die auf der einen Seite sicherstellen, dass die nationalen Rechtordnungen der Mitgliedstaaten gewahrt werden, die aber auf der anderen Seite die Fortentwicklung der Europäischen Integration ermöglichen.
Abstract
(Englisch)
The paper examines the powers of Member States’ national regulatory authorities under the framework of Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC (OJEU L 176/37) and analyses the implications of framework of Directive 2009/72/EC on the national laws of the Member States, in particular on the Austrian and German constitutional, administrative and energy laws.
The Introductory Part (1) gives a historical overview of the development of national energy regulators under European energy legislation, in particular under the framework of Electricity Directive 1996/92/EC of the European Parliament and of the Council of 19 December 1996 concerning common rules for the internal market in electricity (OJEU L 027, 30/01/1997, p. 0020 – 0029) and of Electricity Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 96/92/EC (OJEU L 211/55). This Part shows that the national regulatory authorities attract increased attention and that their regulatory powers are on a constant rise. In order to understand the huge impact of the framework of Directive 2009/72/EC on the regulatory regimes of the Member States, this Part briefly examines the former and current powers of the national energy regulators under Austrian and German law.
Part Two (2) analyses whether the powers conferred upon national energy regulators under the framework of Directive 2009/72/EC have been enhanced in comparison to those established under the framework of Directive 2003/54/EC. The main focus lies thereby on the propositions made by the European Commission in its Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/54/EC concerning common rules for the internal market in electricity (COM (2007) 528 final, 2.1) and laid down in Directive 2009/72/EC. This includes, firstly, the question whether the requirement of article 35 para. 1 of Directive 2009/72/EC to establish a single national regulatory authority at national level constitutes indeed, as the European Commission claims, an effective tool of enhancing the powers of the national regulatory authorities (2.1). An in-depth analysis deals with the conflict that arises in this regard between the constitutional laws of the Member States and European law, particularly with regard to the constitutionally guaranteed principle of Federalism as prevalent in Germany and Austria. It reveals that paragraph 1 of article 35 of Directive 2009/72/EC interferes deeply with the federal structures of federally structured Member States and that paragraph 2 and paragraph 3 of article 35 of Directive 2009/72/EC contribute few to attenuate its huge impact on these structures. It examines, secondly, whether the duties assigned to the national energy regulators in the internal electricity markets, including in competitive areas, as well as in areas involving cross-border issues have been increased. It elaborates, finally, on the central provision of article 37 para. 4 sent. 2 (b) sent. 1 of Directive 2009/72/EC, which vests the regulatory authorities with a new set of regulatory powers, including new investigation rights, decision-making powers, enforcement powers and information rights. Particular attention is thereby paid to the question whether this new set of powers is restricted to monopoly areas or whether it extends to competitive areas as well and where the delimitation of competences between the national energy regulators and the national competition authorities needs to be drawn (2.2). Part Two comes to the conclusion that the powers of the national energy regulators under the framework of Directive 2009/72/EC have indeed been enhanced in comparison to former regime of Directive 2003/54/EC (2.3).
Part Three (3) demonstrates that the enhancement of national energy regulators’ powers does not benefit the Member States. On the contrary, they lose considerable powers of control over their own national energy regulators. While comparing national energy regulators’ status of independence under the regime of former Directive 2003/54/EC and Directive 2009/72/EC, it becomes apparent that the loss of powers suffered by the Member States is mainly triggered through article 35 par. 4 sent. 2 (b) (ii) of Directive 2009/72/EC. This article requires Member States to ensure that the national regulatory authorities do not seek or take instructions from any government or any other public or private entity (3.1). An in-depth analysis assesses whether this required political independence can be regarded as compatible with Austrian and German constitutional law. It establishes that article 35 par. 4 sent. 2 (b) (ii) of Directive 2009/72/EC is strongly opposed to the Austrian and German hierarchical model of administration. Since both constitutional systems subject, based upon the principle of democracy, their administrative organs principally to the instructions of their superiors and allow for their release in only exceptional and limited cases, the analysis focuses on the question whether article 35 par. 4 sent. 2 (b) (ii) of Directive 2009/72/EC can be treated as such an exception. The analysis comes here in view of Germany and Austria to a different result. This is due to the fact that the supervision of the energy sector in these countries is organised in a different way. Whereas the German BNetzA has been established as a separate higher Federal authority within the scope of business of the Federal Ministry of Economics and Technology, the E-control GmbH has (until 1st of March 2011) been established as an entity of private law outsourced from the hierarchical structure of administration and the E-control Commission as a collegial body having within its membership at least one judge. Whereas the release of the German BNetzA would not be justifiable upon the cases developed by German law doctrine and administrative practice, the release of the Austrian E-control GmbH complies with Austrian constitutional law (3.2). As a result, whereas article 35 par. 4 sent. 2 (b) (ii) of Directive 2009/72/EC can be regarded as compatible with Austrian constitutional law, the inconsistency with German constitutional subsists (3.3).
Part Four (4) reveals that it is the European Commission, which benefits from national energy regulators’ increase of powers. Its gain of powers under the regime of Directive 2009/72/EC appears directly, in form of e.g. binding guidelines (4.1), as well as indirectly, in form of powers exercised through its European institutions, such as the European Network of Transmission System Operators or the Agency for the Cooperation of Energy Regulators (4.2). It is particularly the creation of the Agency, including the determination of its legitimate legal basis and its independence vis-à-vis the European Commission, which raises concern within the Member States. An in-depth analysis deals with the question of legal protection against decisions taken by the Board of Appeal or the Agency. This right being explicitly codified in article 263 TFEU contributes to the Agency’s indirect constitutionalisation within the Treaty on European Union. Another in-depth analysis focuses on the question whether European institutions may legitimately delegate executive powers to European agencies, such as the Agency. Here, the Meroni doctrine, including its subsequent judgments as well as the question of the Agency’s accountability towards the Member States becomes relevant again. This Part concludes that the Agency, although established as a separate entity, is all but independent from the European Commission.
This Paper concludes under Part Five (5) that, although the powers of national energy regulators have undoubtedly been increased in comparison to former Directive 2003/54/EC, their position has not been strengthened. It is the European Commission, which, equipped with a powerful set of powers, is the real “winner” as to the regulatory powers of the energy markets. The new regime of Directive 2009/72/EC leads to a drastic shift of energy regulatory powers, shifting away from the Member States on a national level towards the European Commission on a European level. Although the strengthening of regulatory powers on a European level may, in practical terms, be a positive step towards the realisation of a common European energy market, in legal terms, it evokes various problems. The powers of control conferred upon the European Commission, in particular via the Agency, are so extensive that the European Commission disposes de facto of a power of instruction vis-à-vis the regulatory authorities of the Member States. This raises the question as to the democratic legitimation of the European Commission and its accountability towards the European institutions and the Member States. Directive 2009/72/EC illustrates well that in the energy sector the national and European level gets more and more intertwined and that procedures need to be put in place, which ensure, on the one hand, that Member States’ internal orders remain intact and which foster, on the other hand, the process of the European integration.
Autor*innen
Natalie Sofia Elisabeth Grimm
Haupttitel (Englisch)
The shift of energy regulatory powers under the framework of Directive 2009/72/EC
Paralleltitel (Deutsch)
Die Verschiebung der Energieregulierungskompetenzen unter dem Regime der Richtlinie 2009/72/EC
Publikationsjahr
2011
Umfangsangabe
280 S.
Sprache
Englisch
Beurteiler*innen
Bernhard Raschauer ,
Christian Piska
AC Nummer
AC08802390
Utheses ID
14551
Studienkennzahl
UA | 083 | 101 | |